荷蘭人治理台灣所接觸到的原住民,幾乎都是平埔族。荷人領台之初對平埔族,以政教宣撫和武力征討互相為用;對反抗、不歸順者,以強大的武力征討鎮壓,歸順者便以令各社推舉代表自治,並設置評議會,每年集會一次。十七世紀中葉,荷蘭東印度公司長官與熱蘭遮城評議會代表,與平埔族各部落訂立協約,將眾多部落納入統治之下,至西元一六三六年,共有五十七社歸順。
一六四五年,荷人召集歸順平埔族長老,組織評議會,將全台灣分為南部、北部兩個評議會。根據一六五○年之荷蘭戶口表,北部集會區有六十九村,南部集會區有九十二村,淡水地方村落有九十三村,卑南一帶村落六十一村,總計三百一十五村。
約翰•芬佰翁,〈手繪大員鳥瞰圖〉,收錄於黃永松發行,《十七世紀荷蘭人繪製的台灣老地圖》下,台北:漢聲雜誌,1997,P55。

台北帝國大學理農學部編,《新港文書》,台北:捷幼出版社,1995,plateII。

荷人依循平埔族舊有的習慣,准許各部落自治,由各社選舉頭目為長老,再從長老中任選首領。東印度公司長官的命令,透過首領以達村落,達到管理的作用。 至於教化的方法,則經由基督教達到目的;於宣教堂對平埔族實施教育,用羅馬拼音寫成新港語,並以新港語翻譯教典信條。從一六二六到一六三九年,十三年之間,在宣教士的努力之下,南部新港社、目加溜灣社、蕭瓏社、麻豆社、大目降社,受洗者為數不少;接著又創立學校,培養平埔族師資,分派南部各地擔任教師。其他地區推行教化的時間較晚,成效也不如南部五社。

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有關西班牙如何治理北部平埔族,目前文獻甚缺,唯知其採撫化政策,對平埔族人之管理不甚重視。西元一六三二年,西人上溯淡水河,進入台北平原,沿著基隆河開闢道路至基隆。沿路各社相繼被招撫,西人佔領就緒後,便進行教化工作。先在基隆設學校,教育原住民、漢人、日本人。 西班牙人對平埔族的統治政策,多採取武力壓制,所以其宣撫效果,遠不如荷蘭人。西人佔領的地區北從基隆、東到蘇澳、宜蘭,南到台北,因為統治時間短暫,並未制定長遠而深入的治理政策,其首要措施在對外之防備,而非治理平埔族,僅對於居住在交通關係地帶的平埔族,施以天主教的教化而已。所以西班牙人佔領北臺灣時,只有在宗教上對平埔族有所影響,平埔族受到的約束改變並不多。
Mare Hutsebaut , Mappamundi、Christine Vertente、許雪姬主編,《先民的足跡》,台北:南天,1991,P79。

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從西元一六六二到一六八三年,鄭氏領台共二十二年。鄭成功寓農於兵,實行屯田制度,將土地劃分為官田、私田與營盤田三種。其中官田與營盤田的土地,其實本為平埔族所有,鄭成功卻視為他私有的土地,可以任意分配給文武官員,進行武裝拓墾,這種作法使平埔族的土地失去保障。 鄭氏為了長期與清廷對抗,開源節流,對農耕地區的平埔族,不分男女都要徵收「丁米」 ,另外有的平埔族需納「社餉」 ,經濟負擔相當沉重。 平埔族本來以為鄭氏乃他們的救星,紛紛歸附,沒想到鄭氏王朝對平埔族的剝削程度,更甚於荷蘭人,驅使奴役、虐待刻薄的情況時有所聞,使平埔族大為反感,並起來反抗。

鄭氏對平埔族的手段十分殘酷,鎮壓「番變」毫不留情,例如大肚番之役 、沙轆番之役 、竹塹、新港等社之役 。 整體說來,鄭氏治理平埔族,態度與方法都比荷蘭人嚴苛激烈,在政治、經濟的壓制也遠超過後者。

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「熟番」的定義 清廷領有台灣以後,將台灣的原住民分為「熟番」和「生番」。
所謂「熟番」必須具備三個條件:

1.遵從教化,服從官府政令,子弟進入私塾接受教育。
2.服徭役:如遞送公文、搬運、抬轎、工事勞役等。
3.納番課:清廷對熟番徵收的丁口餉,都按照鄭氏王朝的舊例,如果熟番子弟能到鄉塾讀書,則免其丁口
     餉,以示鼓勵。
出處:「彰化縣大肚等社原住民圖像」出自國立故宮博物院編輯委員會編,《故宮臺灣史料概述》,台北:故宮,1995,P255。
一般人常常認為平埔族就是熟番,事實上生、熟番的認定並非以族群,而是有無達到上述三個條件;我們只能說,平埔族大部份是熟番,不能認定熟番一定是平埔族。 清代各朝對平埔族的治理不盡相同,以康熙年間來說,當時對熟番的治理,採「教養兼施,恩威並濟」的方式,在番社設立社學,教育平埔族。番政由各縣、廳管理,各番社設置土官、通事,他們是推行番政的基本行政人員。通事本來應該作為政府與原住民的溝通者,卻常常和「社商」 勾結,剝削原住民。由於社商的弊病太多,到康熙五十六年(1717),終於廢除社商,但是社商雖然廢除,流弊卻沒有消除,反而造成通事壟斷番社的狀況。
雍正年間,朝廷為了避免平埔族受到通事、社商不良氣息的影響,便從教育著手,在南北各重要番社,成立「土番社學」,聘請漢人教師教育平埔族,希望使他們漢化。另外,為了減輕平埔族的賦稅,免除婦女丁稅,並將其餘丁稅,由徵收稻穀,改為每石徵銀三錢六分。

到乾隆時期,朝廷對平埔族有幾兩項重要的措施:

1.減輕番餉,乾隆二年(1737),減免熟番丁稅,不分壯番、少壯番,男丁一律徵收銀二錢。
2.劃定番界,乾隆四年(1739)查明熟番與漢民耕地,不許漢民侵入番界,並且命令地方官會同土官,劃 明界線豎立石碑。
3.乾隆五年(1740),規定士兵不得侵擾勒索番社。
4.賜漢姓,乾隆二十三年(1758),由於歸化的熟番逐漸依從漢 人的風俗,因而命其薙髮蓄辮,改用漢姓。
5.設立「理番同知」,乾隆三十一年(1766),設立南北兩路「
 理番同知」,北路設在彰化,管轄淡水、彰化、諸羅一廳二
 縣。南路由台灣海防同知兼 任,管轄台灣、鳳山二縣。
6.設立屯番制,乾隆五十六年(1791)在南北兩路設大屯四處,
 小屯八處,以熟番四千人為屯丁,發配荒土,即「養贍埔地」
 ,給予熟番耕作。
「建設傀儡設隘章洁v出自國立故宮博物院編輯委員會編,《故宮臺灣史料概述》,台北:故宮,1995,P283。

 


杜正勝編著,《番社采風圖  乘屋》,台北,中研院史語所,1998。
嘉慶年間,對平埔族的治理,大致沿襲乾隆朝,道光、咸豐年間,台灣的民變、械鬥時起,為了應付這些亂局,政府無暇顧及番政,漢人侵佔番地的情況相當嚴重,平埔族土地大量流失,造成西部平埔族大規模遷入埔里謀求生存空間。同治、光緒年間,平埔族固有的語言、風俗、祭儀,流失相當嚴重,平埔族與漢人又大量通婚,兩者的種族界線十分模糊,因此光緒朝裡番的重點,放在「生番」,即高山原住民;政府開山撫番的對象,也是高山原住民。 總而言之清代對平埔族的治理,在康熙、雍正、乾隆朝較有作為。之後,隨著台灣局勢與政策轉變,朝廷對平埔族的保護就顯得「有氣無力」,番政逐漸廢弛。

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日治時期對平埔族影響最大的措施,莫過於明治三十六年(1903)消除大租權,確立小租戶為業主,此後大租、小租的關係完全斷絕。清末到日治初期,許多平埔族雖然失去土地的實權;象徵性的大租戶身份,至少還維持起碼的社會地位與微薄的租金收入。大租廢除以後,平埔族在土地上的實際與象徵地位都消失殆盡。

宋文薰等撰,《跨越世紀的影像:鳥居龍藏眼中的台灣原住民》,台北:順益博物館,1994,P147。

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